ВИТАЛИЙ КУЛИК,
Директор Центра исследований проблем гражданского общества, Киев

Официальное признание Россией Абхазии и Южной Осетии в качестве независимых государств означает начало качественно нового формата существования этих образований. Речь идет о применении Москвой технологии «полупризнания», которую долгое время использует Турция в отношении Северного Кипра. Как показывает практика, существование полупризнанных государств не только создает новые вызовы региональной безопасности, но и формирует условия для долговременной консервации нерешенного конфликта. Кремль фактически отложил решение вопроса урегулирования грузинских конфликтов на долгую перспективу, которая к тому же предполагает решения глобального характера – перформатирования мирового политического пространства. Это перспектива не одного десятилетия…

От непризнанности к полупризнанию

Государства Латинской Америки, Африки и Азии и даже Соединенные Штаты также прошли долгий период от провозглашения независимости до признания. В начале ХХ века в международное право вошла концепция «право наций на самоопределение». Целые гроздья «самопровозглашенных» государств возникли в 1917-1918 гг. после распада Российской, Австро-Венгерской и Османской империй. После «парада суверенитетов» в начале 1990-х, когда прекратили свое существование СССР и Югославия, возникло более 20 новых государств.

Однако в результате этнотерриториальных конфликтов одновременно с «признанными» на территории постсоветского и постюгославского пространства возникли «непризнанные» государства: Нагорно-Карабахская Республика, Приднестровская Молдавская Республика, Южная Осетия, Абхазия, Республика Сербская Краина и т.п.

Международное сообщество в 90-е гг. ХХ века заняло жесткую позицию, фактически провозгласив приоритет принципа «нерушимости границ» над принципом «права на самоопределение» и категорически отказавшись признавать новые государственные образования. Эксперты отмечают, что значительная часть этих образований являются, в сущности, вполне состоявшимися государствами, обладающими эффективным государственным аппаратом и пользующимися массовой поддержкой со стороны населения.

Современная политическая наука определяет «непризнанные государства» как образования, которые, обладая всеми признаками государственности (контроль над территорией, система управления, фактический суверенитет), в то же время лишены полного или частичного международного дипломатического признания и, таким образом, не могут де-юре выступать в качестве субъекта международных отношений.

Существует и классификация «непризнанных государств»:

• частично признанные государства с фактическим контролем своей территории (Китайская Республика (Тайвань), Турецкая Республика Северного Кипра);
• непризнанные государства с фактическим контролем своей территории (Приднестровская Молдавская Республика и Сомалиленд (в мае 1991 года северные кланы провозгласили Независимую Республику Сомалиленд, включающую в себя 5 из 18 административных регионов Сомали);
• непризнанные государства с частичным контролем своей территории (Нагорно-Карабахская Республика, Вазиристан в Пакистане, Тамил-Илам на Шри-Ланке, до 2008 г. – Абхазия и Южная Осетия);
• частично признанные государства, находящиеся под военной оккупацией (Сахарская Арабская Демократическая Республика (Западная Сахара), большей частью которой управляет фактически Марокко, признаётся 48 государствами, Палестинское государство);
• территории, находящиеся под международным управлением (до 2008 г. такой территорией было Косово, которое с 1999 года управлялось ООН независимо от Сербии. Юридически это была автономная провинция Сербии) (1).

На заре ХХI века мир оказался неготовым к вызову «непризнанных государств». Поэтому «мировое сообщество» посчитало для себя более безопасным консервировать или «замораживать» этнорегиональные конфликты, тем самым откладывая на долгую перспективу их решение. Это относится, в первую очередь, к постсоветским конфликтам, которые в начале 1990-х годов было достаточно сложно решить несиловыми методами.

Однако, после признания Косово США и некоторыми странами ЕС ситуация кардинально изменилась. Речь не идет о возврате к принципу «права наций на самоопределения». Теперь принцип «территориальной целостности» отошел на второй план и порядок дня региональной и глобальной безопасности начала определять другая концепция «права на гуманитарную интервенцию».

По меткому определению российского политолога Н.Модина, основной проблемой в организации «гуманитарных интервенций» является отсутствие четких юридических правил, и, к сожалению, вклад НАТО в эту проблему мы можем расценить скорее как негативный, так как именно после операции в Косово необходимость санкций ООН на вмешательство уже не кажется такой насущной (2). По словам канадского исследователя С.Нила Макфарлея, к сожалению, большинство миротворческих и гуманитарных операций проводится скорее по причинам национальных государственных интересов, а не согласно новым международным нормам (3).

США и их европейские партнеры открыли «ящик Пандоры». Некоторые стратеги в Вашингтоне и Брюсселе считали, что «право-долг гуманитарного вмешательства» является прерогативой исключительно Запада. Однако события в Грузии показали, что и Россия также считает себя вправе использовать гуманитарную интервенцию в своих государственных интересах.

Более того, Запад оказался не готов адекватно реагировать на новые вызовы. Существующие механизмы урегулирования кризисов (ОБСЕ, СБ ООН и др.) показали свою неэффективность в условиях глобального противостояния РФ и США.

Пока что мы вынуждены констатировать, что Россия намерена восстановить баланс сил на постсоветском регионе и перенести решения кавказского конфликта из форматов вялотекущего переговорного процесса в формат «жесткой» консервации в виде полупризнания Абхазии и Южной Осетии.

Интерес России

В своей политике в отношении урегулирования замороженных конфликтов на постсоветском пространстве Россия исходит из того, что она не в состоянии окончательно, мирными способами решить проблему во всех регионах с выгодой для себя. Поэтому со средины 2007 г. Москва фактически пересмотрела свои подходы к «замороженным» конфликтам, отказавшись от «пакетного» подхода. Кремль распределил конфликты на три типа: грузинские (Абхазию и Южную Осетию), урегулирования которых связывают со сдерживанием интеграции Грузии в НАТО и усиления позиций США на Южном Кавказе; азербайджанский (Нагорный Карабах), который предлагается пока что «не трогать», и молдавский (Приднестровье). К каждому типу конфликтов МИД РФ предлагает выработать отдельную стратегическую модель.

По словам заведующего отделом проблем межнациональных отношений Института политического и военного анализа РФ Сергея Маркедонова, в Карабахском конфликте у РФ нет «контрольного пакета». Процесс ведет группа посредников (Минская группа ОБСЕ, куда помимо России входят Франция и США). В Карабахе сегодня нет активного военного противоборства, которое случилось в августе в Южной Осетии. Почти 200-километровая линия фронта делает азербайджанский блицкриг невозможным. Именно это спасает от возобновления войны (хотя за прошлый год на линии прекращения огня количество перестрелок увеличилось) (4).

В случае с Молдовой и ПМР сегодня мирное урегулирование уже интернационализировано по факту. Напомним, что переговорный формат по этому конфликту определяется, как «5+2». Два – это стороны конфликта, три посредника (РФ, Украина, ОБСЕ) и два наблюдателя (США и Европейский Союз). Кроме того, Москва считает, что Приднестровское урегулирование должно произойти по иному, чем на Кавказе сценарию. Речь идет о так называемом плане «Козак-2»: реинтеграция Молдовы под эгидой РФ. По этому плану предполагается, что произойдет конфедеративное объединение РМ и ПМР, притом что Россия сможет обеспечить себе «контрольный пакет» в регулировании политической ситуации в Молдове, а также гарантирует признание нейтрального статуса РМ (невхождение в НАТО).

Совсем иная ситуация наблюдалась в Грузии. Закавказский регион для РФ имеет ключевое значение в плане обеспечения не только территориальной целостности и национальной безопасности России, но и своего присутствия в этом регионе. Поэтому РФ играет сложную и временами противоречивую роль на Южном Кавказе, стараясь, с одной стороны, сохранить влияние и власть на прежде подконтрольных Москве территориях, и с другой стороны, обеспечить стабильность своих южных границ.

Как отмечает Сергей Маркедонов, «после «пятидневной войны» все форматы мирного урегулирования были окончательно опрокинуты в прошлое. Россия объективно превратилась из миротворца в сторону конфликта. Вместе с тем уход с территории двух бывших автономий Грузии имел бы катастрофические последствия для внутренней безопасности РФ на Северном Кавказе (с учетом Северной Осетии, осетино-ингушского конфликта, четырех адыгоязычных субъектов федерации).Остаться РФ в Абхазии и в Южной Осетии, обеспечив свой легитимный интерес, после августа 2008 года было крайне сложно. Альтернативой этому была бы интернационализация мирного урегулирования. Это был бы формат, при котором Россию стали бы из региона интенсивно вытеснять. Следовательно, формальное признание независимости Абхазии и Южной Осетии стало инструментом сохранения российского военно-политического доминирования на Большом Кавказе (часть которого принадлежит РФ). Если нет старых форматов, российское руководство создало новые путем перевода Абхазии и Южной Осетии в категорию «частично признанных» государств» (5).

Несмотря на кажущуюся импульсивность и эмоциональность действий Кремля, российское руководство просчитало возможные риски и потери от признания Абхазии и Южной Осетии.

Во-первых, признание РФ Абхазии и Южной Осетии вовсе не означает, что в проблемных российских регионах (например, в Татарстане, Туве, Чечне, Северной Осетии и пр.) начнется всплеск сепаратистских настроений. Как отметил Сергей Маркедонов, сепаратизм, в первую очередь, бывает востребованным по внутренним, а не по внешним причинам. Для того чтобы в России актуализировался сепаратизм, как в начале 1990-х гг., нужно сделать серьезные внутренние управленческие и политические ошибки. Конечно, они делаются (и не только на Северном Кавказе). Но на сегодняшний день ситуация не стала необратимой (6). Россия владеет достаточным запасом прочности от инспирирования сепаратизма. С другой стороны, Москва пошла на создание прецедента, на определенный риск. Этот прецедент может быть использован против нее. Однако эффективность использования такого прецедента зависит, в первую очередь, от способности российской правящей элиты контролировать ситуацию на своих окраинах.

Во-вторых, возможность введения экономических санкций против РФ со стороны ЕС и США не пугают Москву. Любые ограничения или попытка обвала стоимости акций российских компаний, таких, к примеру, как газовый монополист «Газпром», приведет к падению рейтинга фондовой активности, в целом, что на фоне общемировой экономической рецессии невыгодно крупнейшим глобальным экономикам.

Россия уже заявила о фактической приостановке переговоров вокруг ее членства в ВТО. И тут есть определенная логика. Как отметил экономист «Уралсиба» Владимир Тихомиров, «до начала конфликта у России существовал шанс присоединения к ВТО, несмотря на возражения Грузии. Теперь такой сценарий стал совсем маловероятным» (7). Хотя представитель Госдепартамента США Мэтью Брайза отказался отвечать на вопрос о том, не приведут ли действия России в Грузии к ее исключению из «большой восьмерки», или отказу России в членстве в ВТО, но ответ на этот вопрос очевиден.

В случае, если на Западе начнется антидемпинговая кампания против российских металлургических компаний, которые ориентированы на рынки США и ЕС, Кремль сделает все, чтобы максимально не насыщать металлургическую промышленность, в первую очередь, Украины сырьем и ресурсами: газ, руда, кокс. Этот фактор незамедлительно отобразиться на объемах производства металлопроката для растущих потребностей этого рынка (8).

В-третьих, политические санкции против России не выгодны самому Западу, который не имеет действенных механизмов по сдерживанию Москвы. Как заявил Дм. Медведев в интервью телеканалу Russia Today, «нас ничего не пугает, в том числе и перспектива холодной войны, но мы ее не хотим, и в этой ситуации все зависит от позиции наших партнеров».

Как отмечает немецкий политолог Александр Рар, «США все-таки переломили европейцев настолько, что в ЕС и НАТО возможен очень серьезный пересмотр отношений с Россией, вплоть до ее исключения из G8, прекращения деятельности Совета Россия-НАТО и др» (9). Однако не все в ЕС и США разделяют резкие оценки политики РФ. Например, вице-президент вашингтонского Института Катона, отвечающий за оборонные и внешнеполитические исследования Тэд Карпентер, считает, что реакция Белого дома на события на Южном Кавказе являются неадекватной. По его словам, прогрузинская / антироссийская позиция США может «создать угрозу... сотрудничеству с Россией в ряде сфер - таких, как усилия по недопущению создания Ираном ядерного оружия - в связи с вопросом, который, в лучшем случае, ограниченно затрагивает интересы США». Последний посол США в Советском Союзе, ныне директор Российско-евразийской программы, а также старший научный сотрудник Фонда Карнеги за международный мир Джеймс Коллинз заявил, что «наша политика по вопросу противоракетной обороны и размещения объектов в Европе, а также дальнейшего расширения НАТО создает проблемы в отношениях с Россией. Для танго нужны двое» (10).

Россия фактически заявила о приостановке сотрудничества с НАТО и пригрозила приостановить соглашение, разрешающее НАТО доставлять провиант и технику в Афганистан через Россию и Центральную Азию.

По словам редактора журнала Pro et Contra Московского центра Карнеги Маши Липман, «не стоит ожидать какого-то разрыва отношений или какого-то радикального пересмотра их в целом, зачисления России в страны-изгои и т.д. Есть много вопросов, которые связывают Россию и с Европой, и с Соединенными Штатами, но отношения придется строить как-то по-другому. А как – пока нет понимания, так как имеет место кризис идей в западном мире о том, как строить отношения с Россией. И внеочередное заседание министров иностранных дел стран членов НАТО в Брюсселе это показало – всем стало ясно не только, что у Запада нет рычагов воздействия на Россию, но и что у него нет идей в отношении того, как развивать отношения с Россией» (11).

В-четвертых, несмотря на то, что Россия может оказаться единственной страной, признавшей Абхазию и Южную Осетию, в Кремле не видят в этом значительной проблемы. Стратегически для Москвы важно отложить проблему грузинских конфликтов на дальнюю перспективу и решить свои собственные задачи по сдерживанию США на постсоветском пространстве. Кроме того, в Кремле рассчитывают на понимание со стороны союзников по ОДКБ, которые непризнавая независимость Абхазии и Южной Осетии, позволят создать режим благоприятствования для них в рамках ЕврАзЭС. Кроме того, российская сторона надеется, что новые кавказские государства признают ее внерегиональные партнеры (Венесуэла, Куба и другие).

Таким образом, Россия может не оглядываясь на Запад решать свои главные стратегические задачи на Южном Кавказе:

• восстанавливать баланс сил на Южном Кавказе и обеспечить долговременное и стабильное военное присутствие в регионе;
• сформировать новый «порядок дня» для урегулирования, исключающий присутствие иностранных миротворческих миссий и наблюдателей от ОБСЕ и ЕС в зоне конфликтов (они смогут находиться только с грузинской стороны). Отложить окончательное решение кавказского конфликта на неопределенный строк;
• создать весомое препятствие на пути интеграции Грузии в НАТО (ввиду наличия территориальных претензий к Грузии и нерешенных этнополитических конфликтов на ее территории).

«Кипризация» Абхазии и Южной Осетии

Что ждет Абхазию и Южную Осетию от «кипризации» их статуса?

Во-первых, Сухуми и Цхинвали получат возможность легитимизировать свои отношения с РФ в виде создания двусторонней договорно-правовой базы.

Не секрет, что экономика и социальная сфера Северного Кипра и Турции максимально интегрированы. Согласно соглашениям Турецкой Республики Северного Кипра (ТРСК) и Турции от 1997 года на жителей ТРСК распространены равные с правами граждан Турции права на проживание, работу, приобретение собственности и образование. 20 июля 1997 года Турция и ТРСК заявили о мерах по экономической и финансовой интеграции, а также частичной интеграции в областях обороны, внешней политики и безопасности. 6 августа 1997 года на уровне министров иностранных дел Турции и ТРСК подписано соглашение об ассоциации. Договор от 2002 года фактически закрепил единство сил береговой охраны, а силы самообороны ТРСК фактически интегрированы в ВС Турции.

Конечно, на первом этапе Абхазия и Южная Осетия не смогут претендовать на ассоциацию с РФ. Однако договоры о дружбе и добрососедских отношениях между Москвой и Сухуми и Цхинвали, очевидно, будут подписаны уже в ближайшем месяце. Кроме того, взаимодействие экономик Абхазии, Южной Осетии не нуждаются в дополнительных механизмах, поскольку эта «интегрированность» уже существует де-факто. Рынки сбыта товаров Абхазии, не говоря уже о Южной Осетии всецело находятся в России. Теперь речь идет только о нормативно-правовом ее обеспечении (хотя эти договоры никем, кроме РФ, признаваться не будут).

Также дела обстоят и с военным сотрудничеством. Вероятно, что в ближайшее время между Москвой и Сухуми и Цхинвали будут подписаны договоры о военной помощи, и миротворческие контингенты в зонах конфликтов можно будет рассматривать в качестве военных баз России, размещенных на этих территориях по просьбе правительств Абхазии и Южной Осетии.

Об этом свидетельствует заявление депутата Госдумы РФ К.Затулина, который ранее отметил, что Россия должна сохранить военное присутствие в Абхазии и Южной Осетии, однако это должно осуществляться в измененном формате. «Нам не удастся в создавшейся ситуации добиться продолжения миротворческой операции в прежних форматах. Вместо миротворческой операции в таком виде необходимо наше присутствие как гарантия невозобновления войны в Абхазии и Южной Осетии. Такого присутствия можно достичь на основе договоренностей с этими республиками, но для этого нужно иметь дело с признанной нами стороной», - заключил Затулин (12).

Хотя, как свидетельствует практика Северного Кипра, российские солдаты могут сохранить приставку «миротворческие силы». Например, на ТРСК присутствуют 30-40 тыс. турецких солдат (28я и 39я дивизия 9го корпуса армии Турции), официально называемые Миротворческими Силами Турецкого Кипра. Сохраняется также присутствие ВВС, ВМФ и Береговой Охраны Турции.

Во-вторых, Абхазия и Южная Осетия (так же, как и Северный Кипр) будут долгое время оставаться в международной изоляции, которая не исключает определенных «окон возможностей» для диалога с третьими странами.

По сути, Турецкая Республика Северного Кипра является непризнанной мировым сообществом, за исключением Турции. Действует ряд резолюций Совета Безопасности ООН по Кипру и в том числе №541 (1983) и №550 (1984), которые предписывают всем членам мирового сообщества не признавать никакое иное кипрское государство, кроме Республики Кипр и не оказывать ТРСК никакого содействия.

Международными правовыми нормами (законодательством Европейского Союза) и кипрским национальным правом создан механизм обеспечения защиты прав греков-киприотов на оставленную ими недвижимость на севере Кипра. Это уже создает ряд проблем для нерезидентов ТРСК при покупке недвижимости и ведении бизнеса (13). Попытки въезда иностранцев в Республику Кипр с севера чреваты задержанием и привлечением к судебной ответственности за незаконный въезд на территорию Республики Кипр. Подобные санкции попытается ввести и Грузия. Еще в 2005 г. Тбилиси заявлял о необходимости судебного преследования российских компаний, приобретающих недвижимость и инвестирующих в экономику Абхазии.

Однако ТРСК продолжает существовать де-факто. Она имеет дипломатические отношения с Турцией, при том что ЕС и мировое сообщество (кроме Греции и Республики Кипр) не вводит дополнительных санкций против Анкары. Независимость ТРСК признала также Автономная республика Нахичевань (Азербайджан). Однако сам Азербайджан пока воздерживается от официальной поддержки этого решения. Хотя в 2005 году Баку заявил о том, что он также признает паспорта ТРСК и установит режим безвизовых поездок с ТРСК. Организация Исламская Конференция предоставила ТРСК статус части федеративного государства и наблюдателя в своей организации (14).

Как и в ситуации с Северным Кипром, Абхазия и Южная Осетия могут рассчитывать, что их признает не только одна Россия. Например, на такой шаг может пойти Куба и некоторые страны СНГ. Не исключено, что неформальные отношения с Абхазией установит и Турция, которая давно проявляет интерес к экономическому партнерству с Сухуми.

Кроме того, не следует исключать и попыток наладить диалог с Абхазией и Южной Осетией со стороны некоторых стран ЕС. Удалось же ТРСК добиться признания своих паспортов Великобританией, США и Азербайджаном. Кроме того, в сентябре 2005 года в Брюсселе было открыто представительство Турко-кипрской торговой палаты, признанной европейскими структурами в качестве органа, уполномоченного выдавать те или иные сертификаты на товары, производимые на севере Кипра и действительные на территории ЕС. Подобное учреждение может возникнуть и для работы Абхазии и Южной Осетии в рамках ЕврАзЭС и ШОС.

Поскольку главным прибыльным бизнесом для Сухуми может быть туризм, Москва, очевидно, инициирует создание (по аналогии с английским кипрским резидентом –«Норд Сайпрус Туризм Сентр Лтд.», которая представляет ТРСК на различных международных туристических ярмарках) совместной компании для привлечения западных и восточных туристов.

Постарается РФ лоббировать и участие представителей Абхазии и Южной Осетии в работе различных европейских полуформальных мероприятиях. Например, в Конгрессе местных и региональных властей Европы или в ПАСЕ. Ведь удалось Северному Кипру в октябре 2004 года получить разрешение от Бюро ПАСЕ на участие двоих турко-кипрским представителей в деятельности всех органов ПАСЕ, в том числе выступать на пленарных заседаниях Ассамблеи.

Россия даже может поспособствовать предоставлению Абхазии и Южной Осетии двухбуквенных кодов стран ISO 3166-1 (интернетовских доменов). Получил же Тайвань код ISO и домен…

Таким образом, признав Абхазию и Южную Осетию, Россия восстановила свою субъектность в качестве мощного игрока, способного качественно изменить глобальный политический порядок дня всего мира. В то же время, «кипризация» Южного Кавказа создает новые вызовы для всего постсоветского пространства. Если с сепаратизмом внутри своей страны Москва еще способна справиться, то ее соседи и партнеры в Евразии оказываются перед угрозой роста сепаратистских настроений. Речь идет не только о Китае или Украине, прецедент опасен и для Центральной Азии. Вероятно, возникнут новые проблемы и в деле разрешения Карабахского конфликта. Кроме того, следует иметь в виду осложнения, которые могут возникнуть в процессе Приднестровского урегулирования. В Тирасполе уже растет недовольство двойными подходами Москвы к решению «замороженных» конфликтов. Все это требует от Украины взвешенной политики, направленной на минимизацию рисков от трансформации политического пространства на южном Кавказе и обострения противостояния РФ – Запад.

Ссылки

1. Виталий Кулик. «Непризнанные» угрозы// http://www.nov-grani.com.ua/exp.php?type=1&ni=15563&PHPSESSID=d1adac81bbec0e531874e9a2ff971ed9
2. Модин Н. «Гуманитарная интервенция» как метод регулирования международных конфликтов// http://library.gospolitika.ru/katalog/Modin_Gumanitarn_intervenc.pdf
3. Нил Макфарлей С. Многосторонние интервенции после распада биполярности//Международные процессы. - 2003. - №1, январь-апрель. - С.41-46
4. Сергей Маркедонов. «Осетинский прецедент» и ситуация в Приднестровье// http://www.politcom.ru/print.php?id=6750
5. Сергей Маркедонов. Жизнь после признания// http://www.politcom.ru/article.php?id=6767
6. Там же
7. http://www.ng.ru/economics/2008-08-14/4_wto.html
8. http://www.vovremya.info/art/1218630596.html
9. https://eurasianhome.org/xml/t/expert.xml?lang=ru&nic=expert&pid=1683
10. http://www.inosmi.ru/translation/243543.html
11. Маша Липман. «Россия убедила всех, что у Запада нет рычагов воздействия на нее»// http://www.iamik.ru/?op=full&what=content&ident=39865
12. http://www.rambler.ru/news/politics/russiageorgia/13302371.html
13. Екатерина Богданович. Прецедент для нерезидентов// http://www.kommersant.ua/Doc.html?docId=744865
14. Гаджиев Фауд. Независимость де-факто. Турецкая Республика Северного Кипра. – Москва. – 2008. – с.176

28 августа 2008 г.

Актуальные темы

• ГРУЗИЯ: ВЕКТОРЫ ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
• РОССИЙСКО-ГРУЗИНСКИЙ ВОЕННЫЙ КОНФЛИКТ И ЕГО ПОСЛЕДСТВИЯ